{"id":6979,"date":"2010-10-07T11:49:12","date_gmt":"2010-10-07T09:49:12","guid":{"rendered":"http:\/\/www.nachdenkseiten.de\/?p=6979"},"modified":"2014-11-18T12:01:53","modified_gmt":"2014-11-18T11:01:53","slug":"die-regelungen-des-nrw-hochschulfreiheitsgesetzes-ueber-den-hochschulrat-sind-mit-dem-grundgesetz-und-der-landesverfassung-nicht-vereinbar","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.nachdenkseiten.de\/?p=6979","title":{"rendered":"Die Regelungen des NRW-\u201eHochschulfreiheitsgesetzes\u201c \u00fcber den Hochschulrat sind mit dem Grundgesetz und der Landesverfassung nicht vereinbar"},"content":{"rendered":"

Im Rahmen einer Dissertation an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln prüft Thomas Horst, ob die Regelungen des nordrhein-westfälischen „Hochschulfreiheitsgesetzes“ über den Hochschulrat mit dem Grundgesetz und der Landesverfassung vereinbar sind und gelangt im Ergebnis zur Verfassungswidrigkeit der Regelungen. Die Arbeit erscheint im Verlag Dr. Kovač, Schriften zum Hochschulrecht, Band 1<\/a> Hamburg 2010, 228 Seiten, ISBN 978-3-8300-5197-8. Autor und Verlag haben uns dankenswerterweise erlaubt Auszüge vorab zu veröffentlichen. Das Ergebnis bestätigt meine Kritik, die ich in vielen Beiträgen auch in den NachDenkSeiten zum Ausdruck gebracht habe. Sie etwa „Hochschulfreiheit“ oder das Ende der Hochschulautonomie<\/a> oder Die „neue Freiheit“ der NRW-Hochschulen – Freiheit für wen und wozu?<\/a> oder „Hochschulfreiheitsgesetz“ in NRW – oder der Putsch von oben gegen ein öffentlich verantwortetes, demokratisches Hochschulwesen<\/a>. Wolfgang Lieb
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\nThomas Horst<\/strong><\/p>

Zur Verfassungsmäßigkeit der Regelungen des Hochschulgesetzes NRW über den Hochschulrat<\/strong><\/p>

Einleitung und Problemaufriss<\/strong> [1<\/a>]<\/p>

Im Wappen der US-amerikanischen Stanford University steht in deutscher Sprache: „Die Luft der Freiheit weht.“ Es verwundert den unbefangenen Besucher zunächst, wenn er den Campus der Universität betritt und auf diesen Satz stößt. Doch bei näherem Nachsehen findet sich alsbald die Erklärung. Der Gründer der Stanford University, David Starr Jordan, hat diesen Ausspruch, der auf Ulrich von Hutten (1488-1523) zurückgeht, als Motto eingeführt. Im Jahre 1887 formulierte er unter Bezugnahme hierauf: „The ideas of ‘Lehrfreiheit and Lernfreiheit’, – freedom of teaching and freedom of study, – on which the German university is based, will become a central feature of the American college system.“ Wo sonst also scheint der „Wind der Freiheit“ intellektuell, moralisch und auch politisch mehr verspürt, gelebt und gepflegt werden zu können als an einer deutschen Universität. Davon war Jordan offenbar überzeugt. [2<\/a>] Der Terminus der Freiheit hat nun auch Einzug in die Gesetzgebung für die nordrhein-westfälischen Hochschulen gefunden. Denn am 1.1.2007 ist das neue Hochschulfreiheitsgesetz für Nordrhein-Westfalen vom 31.10.2006 (HFG) [3<\/a>] und damit auch das Hochschulgesetz (HG NRW [4<\/a>]) als maßgeblicher Bestandteil des HFG in Kraft getreten, mit dem die nordrhein-westfälischen Hochschulen in einem Maße autonom werden sollen, das bundesweit einzigartig ist und das auch international jedem Vergleich standhalten soll. [5<\/a>] Zwar befindet sich die Hochschullandschaft schon seit mehreren Jahren in einem tief greifenden Wandel. [6<\/a>]<\/p>

Aber im Vergleich zu den Auswirkungen dieses Gesetzes war der Wechsel von der Ordinarienuniversität zur Gruppenuniversität weniger einschneidend. Es geht nun um eine völlige Neuorientierung hinsichtlich der Ziele, ja geradezu um einen Systemwandel [7<\/a>]: Die neuen Leitlinien der Universität lauten jetzt Ökonomisierung [8<\/a>], Effizienz und Professionalisierung. Im Zusammenhang mit einer Stärkung der autonomen Leitungsstrukturen sollen die Hochschulen zukunftsfähig und vom Gängelband der staatlichen Bevormundung gelöst, ja geradezu „entfesselt“ [9<\/a>] werden. Der Gesetzgeber rechtfertigt derartig ambitionierte Reformen der Hochschulstrukturen meist mit zwei Argumenten, die geeignet sind, jeden (Reform-)Widerstand von vornherein schlecht aussehen zu lassen [10<\/a>]: mit höherer Autonomie und besserer Wettbewerbsfähigkeit. Wer kann schon gegen solche „Meilenstein[e] bei der Aufholjagd“ [11<\/a>] opponieren? Wer wird schon widersprechen, wenn nun auch die Hochschulen per Gesetz zu einer ökonomischeren Vorgehensweise verpflichtet werden? Vor allem in Zeiten knapper Kassen und umstrittener Studienbeiträge klingen Schlagwörter wie „Professionalisierung“ und „Effizienz“ doch sehr verlockend. [12<\/a>] Es scheint auch, dass sich die Landesgesetzgeber bei der Verwirklichung dieser Ziele in einer Art Wettbewerbsföderalismus gegenseitig überbieten wollen, das autonomiefreundlichste und zukunftsträchtigste [13<\/a>] Hochschulgesetz erlassen zu haben oder jedenfalls kurz davor zu sein. [14<\/a>] So ist auch Nordrhein-Westfalen mit von der Partie: Mit dem nach Aussage des Ministers „mit weitem Abstand freiheitlichste[n] Hochschulrecht aller Bundesländer“ [15<\/a>] soll „eine neue Ära in der Hochschulpolitik“ [16<\/a>] eingeläutet werden, an der sich in Zukunft alle anderen Bundesländer messen lassen sollen.<\/p>

Durch Art. 1 des HFG, mit dem das Hochschulgesetz in NRW vollständig neu konzipiert wurde, sollen die nordrhein-westfälischen Hochschulen noch leistungsfähiger und national wie international wettbewerbsfähiger gemacht werden und jedem Vergleich standhalten können. [17<\/a>] Das Land will durch das Gesetz das Verhältnis zu den Hochschulen auf eine neue Grundlage stellen. [18<\/a>] Dies soll zu einem deutlichen Autonomiegewinn für die Hochschulen führen und damit die Forschungsstärke und die Innovationskraft der Hochschulen erhöhen. [19<\/a>] Zentrale Merkmale des neuen Gesetzes sind die Verselbständigung der Hochschulen als Körperschaften des öffentlichen Rechts verbunden mit einer Übertragung der Verantwortung für Finanz-, Personal- und Organisationsentscheidungen, der Rückzug des Staates aus der Detailsteuerung der Hochschulen sowie die Implementierung von neuen und starken Leitungsstrukturen. [20<\/a>] Wesentliches Element dieser neuen Leitungsstrukturen und gleichzeitig auch umstrittenstes Merkmal [21<\/a>] des neuen Hochschulgesetzes ist der Hochschulrat. [22<\/a>] Auch Nordrhein-Westfalen hat sich damit dem allgemeinen Trend angeschlossen, Hochschulräte an Hochschulen zu implementieren. Diesem neuen und zentralen Organ der Hochschule [23<\/a>] kommt als wichtigem Baustein einer Neuordnung der Leitungs- und Aufsichtsstrukturen innerhalb der Hochschule eine herausragende Bedeutung zu. Der Hochschulrat soll die strategische Ausrichtung der Hochschule mitbestimmen, zugleich aber auch die Hochschulleitung beaufsichtigen bzw. kontrollieren [24<\/a>] und – Impulse aus Wirtschaft und Gesellschaft aufnehmend – als „Transmissionsriemen“ das erforderliche Beratungswissen für die Entscheidungen der Hochschulleitung vermitteln. [25<\/a>] Umstritten ist dieses neue Organ insbesondere unter verfassungsrechtlichem Blickwinkel. In das Fadenkreuz der bundesverfassungsrechtlichen Judikatur ist indes bisher nur der brandenburgische Hochschulrat [26<\/a>] geraten. Allerdings weist das brandenburgische Modell trotz zahlreicher Übereinstimmungen in den Grundtendenzen in wesentlichen Punkten Unterschiede zur nordrhein-westfälischen Rechtslage auf. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen einen Hochschulrat haben sich nach dem sog. „Brandenburg-Beschluss“ mithin nicht von vornherein erledigt [27<\/a>], sodass sich hieraus für den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber kein Freibrief ergibt. Auf Landesebene war das bayerische Modell nach Maßgabe der dortigen „Hochschulreform 2006“ Gegenstand einer Popularklage vor dem bayerischen Verfassungsgerichtshof.<\/p>

Die Klage wurde allerdings – ebenso wie die Verfassungsbeschwerde gegen den brandenburgischen Hochschulrat [28<\/a>] – als unbegründet abgewiesen. [29<\/a>] Hochschulräte sind ein radikal neues Element hochschulischer Leitungsstrukturen, das in den letzten Jahren äußerst kontrovers diskutiert wurde und zu dem es viele Stellungnahmen aus unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen gibt. [30<\/a>] Probleme mit den Hochschulräten haben sich alsbald schon an zwei konkreten Beispielen gezeigt, die durch die Medien gegangen sind: Ein Mitglied des Hochschulrats in Paderborn, Frau Prof. Dr. G. Höhler, war in die Schlagzeilen geraten, nachdem sie eine Immobilie in Zwickau an einen Abgeordneten der NPD vermietet hatte. [31<\/a>] Nachdem sie zunächst gegenüber dem Vorsitzenden des Paderborner Hochschulrates bestätigt hatte, dass sie von Anfang an über den Zweck der Anmietung durch die NPD informiert gewesen sei, erklärte sie später ihre Unkenntnis darüber. Obwohl sich sowohl die anderen Mitglieder des Hochschulrats samt dessen Vorsitzendem als auch Minister Pinkwart für einen Rücktritt Höhlers ausgesprochen hatten, hielt sie an ihrem Amt im Hochschulrat fest. Daraufhin forderte der Paderborner Hochschulrat mangels einer im Gesetz vorgesehenen Abwahlmöglichkeit den nordrhein-westfälischen Wissenschaftsminister auf, das Gesetz nachzubessern. [32<\/a>] Die Fraktion Bündnis 90\/Die Grünen nahm dies zum Anlass, einen Gesetzentwurf zur Änderung der derzeitigen Gesetzeslage in den Landtag einzubringen. [33<\/a>] Auch an der Universität Siegen zeigten sich Konflikte mit dem neuen Gremium der Hochschule. Dort wählte der Hochschulrat in einer geheim gehaltenen Wahl ohne Rückkopplung mit dem Senat einen neuen Rektor, Jörg Steinbach von der TU Berlin. Der Senat der Universität Siegen lehnte diesen sodann als Nachfolger des alten Rektors ab. Kritisiert wurde dabei vor allem die Informationspolitik des Hochschulrats. Denn der Senat war erst zwei Tage vor der Senatssitzung über die Entscheidung des Hochschulrats informiert worden. Insbesondere hatte der Umstand, dass der amtierende Rektor, Prof. Schnell, nicht vom Hochschulrat für eine weitere Amtszeit gewählt worden war, im Senat für allgemeine Verwunderung gesorgt. Presseberichten zufolge [34<\/a>] wollte sich der neue Kandidat Steinbach aber trotz der eindeutig ablehnenden Senatsentscheidung vom Hochschulrat mit Zweidrittel-Mehrheit gem. § 17 Abs. 3 S. 2 HG NRW gegen das Votum des Senats zum Rektor wählen lassen. Nach Protesten des Senats wurde das laufende Verfahren zur Wahl des Rektors beendet und vertagt, wobei weder Schnell noch Steinbach erneut kandidieren wollten. [35<\/a>] Schließlich hat der Hochschulrat der Universität Siegen in seiner Sitzung vom 15. Mai 2009 einen neuen Rektor gewählt [36<\/a>], der vom Senat in seiner Sitzung vom 20. Mai 2009 bestätigt wurde. [37<\/a>]<\/p>

Auch an vielen anderen Hochschulen soll es dem Vernehmen nach zumindest nicht unerhebliche atmosphärische Störungen in der Zusammenarbeit mit den Hochschulräten geben. [38<\/a>] Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über den nordrhein-westfälischen Hochschulrat zu stellen. Im Folgenden soll nach einer kurzen Darstellung der Hochschulrats-Idee, ihrer Geschichte und der Kompetenzen des Hochschulrats die Vereinbarkeit der nordrhein- westfälischen Regelung mit Bundes- und Landesverfassungsrecht erörtert werden. Neben der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG, dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG und der Regelung des Art. 33 Abs. 4 GG erweist sich auch die landesverfassungsrechtliche Garantie der Hochschulselbstverwaltung aus Art. 16 Abs. 1 LV NRW als bedeutsam.<\/p>

Der Autor gibt in einem ersten Teil einen Überblick über die Regelungen in den Hochschulgesetzen der Länder. Er geht den Ursprüngen der Hochschulratsidee nach und beschreibt die Zielsetzungen der Einführung von Hochschulräten, also die Stärkung der Hochschulautonomie und die Einbringung externen Sachverstandes sowie eine engere Anbindung an das gesellschaftliche Umfeld. Danach stellt er die Kritik am Konzept des Hochschulrats dar, also etwa die Fremdbestimmung, den Mangel an Sachverstand oder den zu starken Wirtschaftseinfluss auf die Universität.
\nNach der Aufarbeitung der Besonderheiten der nordrhein-westfälischen Regelung prüft Horst die Verfassungsmäßigkeit des Hochschulfreiheitsgesetzes an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und weiterer höchstrichterlicher Rechtsprechung sowie der juristischen Literatur zur Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz. Daraus leitet er seine Prüfmaßstäbe ab und wendet diese auf die nordrhein-westfälischen Regelungen an. (WL)<\/strong><\/em><\/p>

5. Zusammengefasste Schlussfolgerungen zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die weitere Untersuchung<\/strong><\/p>

Fasst man die dargestellten Urteile und deren Aussagen zusammen, ergeben sich folgende Feststellungen:<\/p>

    \n
  1. In Angelegenheiten, die Forschung und Lehre unmittelbar betreffen (wissenschaftsrelevante Angelegenheiten), muss ein hinreichender Einfluss der Träger der Wissenschaftsfreiheit gewahrt bleiben. Das Verfahren zum Abschluss der Zielvereinbarungen ist im Lichte des Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG nicht zu beanstanden, wenn der Gruppe der Hochschullehrer (etwa durch die erforderliche Zustimmung des Senats) ein hinreichender Einfluss zukommt. [321<\/a>] Noch weitergehend Löwer, in: FS Mußgnug, S. 421 (437), der nach dem Brandenburg- Beschluss davon ausgeht, dass der Gesetzgeber auf keinerlei grundrechtliche Schranken aus dem Bundesverfassungsrecht trifft.<\/li>\n
  2. Der vom Bundesverfassungsgericht im „1. Hochschulurteil“ aufgestellte Grundsatz, dass die Gruppe der Hochschullehrer wegen ihrer Stellung im Wissenschaftsprozess ein besonderes Gewicht in wissenschaftsrelevanten Entscheidungsprozessen zukommen muss, wird zwar im „2. Hochschulurteil“ nicht mehr aufgegriffen, allerdings auch nicht ausdrücklich verabschiedet. Dieser Grundsatz ist also noch in den Fällen anwendbar, wo von nach Gruppen besetzten Organen Angelegenheiten entschieden werden, die Forschung und Lehre betreffen.<\/li>\n
  3. Unabhängig von den Mitwirkungsbefugnissen des Senats bei wissenschaftsrelevanten Entscheidungen wird der Schutzumfang der Wissenschaftsfreiheit auf folgende Sentenz reduziert: „Die Garantie ist für jeden Wissenschaftler auf solche hochschulorganisatorischen Entscheidungen beschränkt, die seine eigene Freiheit zu forschen und zu lehren gefährden können.“ [322<\/a>] Entscheidend ist, ob mit der vom Gesetzgeber vorgegebenen Hochschulorganisation „freie“ Wissenschaft möglich ist und ungefährdet betrieben werden kann: „Wenn dies der Fall ist, stehen die Einzelregelungen der akademischen Selbstverwaltung zur Disposition des Gesetzgebers, der nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht hat, den Wissenschaftsbetrieb an den Hochschulen den Zeitbedürfnissen entsprechend zu gestalten.“ [323<\/a>]<\/li>\n
  4. Der Gesetzgeber darf die Wissenschaftsfreiheit nicht strukturell gefährden. Eine solche strukturelle Gefährdung liegt nicht bereits in der Schwächung des Kollegialitätsprinzips. Allerdings muss dem Repräsentativorgan der Hochschule, respektive dem Senat, ein Recht zur Wahl der Hochschulleitung und zu deren Abwahl zustehen.<\/li>\n
  5. Inwiefern ein ganz oder teilweise extern besetzter Hochschulrat hochschulorganisatorisch eingebunden werden darf, bleibt ungeklärt, da die Verfassungsbeschwerde diesbezüglich bereits als unzulässig angesehen wurde. Das Bundesverfassungsgericht bejaht aber dem Grundsatz nach die Möglichkeit, externen Sachverstand heranzuziehen. Dass ein Hochschulrat, auf dessen Zusammensetzung die Hochschule keinen wirklichen Einfluss hat, das exklusive Recht zum Wahlvorschlag für die Hochschulleitung haben soll, billigt das Bundesverfassungsgericht mit dem Hinweis darauf, dass die vorgeschlagene Person vom Senat bestätigt werden muss.<\/li>\n<\/ol>

    IV. Anwendung des herausgearbeiteten Prüfungsmaßstabs und die damit verbundenen Konsequenzen für die Organisationsstruktur des Hochschulrats<\/strong><\/p>

    1. Die Wahl der Rektoratsmitglieder durch den Hochschulrat<\/strong><\/p>

    Um den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu genügen, muss den Trägern der Wissenschaftsfreiheit bei der Wahl des Leitungsorgans der Hochschulen ein „hinreichender Einfluss“ [324<\/a>] zukommen. Bei der Rechtslage in Brandenburg lag dieser hinreichende Einfluss der Hochschule vor. Denn der Senat als mit Hochschullehrermehrheit besetztes Kollegialorgan wählt die Hochschulleitung. Es heißt dort: „Hält der Senat eine vom Landeshochschulrat vorgeschlagene Person nicht für geeignet, den Hochschulbetrieb so zu leiten, dass darin freie Wissenschaft ungefährdet möglich ist, steht es ihm frei, sie nicht zu wählen. Wählt er eine vorgeschlagene Person, ist sie auch nach seiner Einschätzung für das Amt geeignet“ [325<\/a>] (Hervorhebung nur hier). Dem Senat muss also die abschließende Entscheidung über die Besetzung des Präsidiums bzw. Rektorats verbleiben. [326<\/a>]<\/p>

    Um diesen Maßstäben zu genügen, müsste auch den Trägern der Wissenschaftsfreiheit in NRW ein solcher hinreichender Einfluss bei der Wahl ihres Leitungsorgans zukommen. Für diese Wahl sieht § 17 Abs. 3 HG NRW ein mehrstufiges Verfahren vor:<\/p>