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Albrecht Müller Wolfgang Lieb
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23. Dezember 2014
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Neoliberalismus, Wettbewerbsföderalismus und Föderalismusreform

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„Wettbewerb“ dient Neoliberalen als Zauberwort, mit dem sie die angeblich verkrusteten Strukturen des Wohlfahrtsstaates aufbrechen und auch bei einer Reform des Föderalsystems der Staatsordnung die bisherigen, als überholt bezeichneten Verhältnisse zum Tanzen bringen möchten. Rainer Hank, Leiter des Wirtschaftsressorts der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung, verlangt Wettbewerb auf den Arbeitsmärkten, in den sozialen Sicherungssystemen und im Bundesstaat: „Ein wichtiger Schlüssel zu mehr horizontalem Wettbewerb liegt auf dem Felde des Sozialen. Der gegenwärtige Sozialstaat muß stärker privatisiert, der verbleibende Kernsozialstaat stärker dezentralisiert werden.“ Christoph Butterwegge hat uns einen Beitrag aus dem Buch „Kritik des Neoliberalismus“ zur Verfügung gestellt, das er zusammen mit Bettina Lösch und Ralf Ptak herausgibt und das dieser Tage erscheint.

Wer – wie mancher Neoliberaler – die kapitalistische Ökonomie verabsolutiert, negiert im Grunde demokratische Politik und repräsentative Demokratie, weil beide Mehrheitsentscheidungen und nicht das Privateigentum an Produktionsmitteln zum Fixpunkt gesellschaftlicher Entwicklungsprozesse machen. Um den „Standort D“ zu retten, stellte Jürgen Schrempp, seinerzeit Vorstandsvorsitzender der Deutschen Aerospace AG und Vorstandsmitglied der Daimler-Benz AG, Mitte der 1990er-Jahre die politische Kultur der Bundesrepublik in Frage: „Das etablierte Vorgehen, das die politischen Entscheidungen von ihrer Mehrheitsfähigkeit abhängig macht, ist der heutigen Zeit nicht mehr gewachsen.“ Den damaligen BDI-Präsidenten Hans-Olaf Henkel trieben ähnliche Sorgen um. Er hielt das deutsche Verhältniswahlrecht für überholt und konstatierte: „Wenn es (…) so ist, daß der Wettbewerb zwischen Standorten eine relative Veranstaltung ist und daß wir selbst bei eigener Bewegung zurückfallen, wenn andere schneller auf die Herausforderungen der Globalisierung reagieren als wir, dann müssen wir uns fragen, ob unser politisches System eigentlich noch wettbewerbsfähig ist.“

In seiner Rede zur Auflösung des Bundestages und zur Ausschreibung der Neuwahl seiner Abgeordneten erklärte Horst Köhler am 21. Juli 2005 ein Grundprinzip der Verfassung zumindest in seiner konkreten Ausprägung, das bewährte Institutionengefüge und die vertikale Gewaltenteilung der Bundesrepublik kurzerhand für antiquiert: „Die föderale Ordnung ist überholt.“ Bisher war der Föderalismus ein institutionelles Hindernis für radikale Reformen des Neoliberalismus, das zu überwinden sich die Bertelsmann Stiftung, der „Konvent für Deutschland“ mit Hans-Olaf Henkel und Altbundespräsident Roman Herzog sowie andere Lobbygruppen seit längerem als Ziel ihrer Bemühungen gesetzt hatten. Francis G. Castles, Herbert Obinger und Stephan Leibfried gelangten in einem sechs OECD-Länder erfassenden Vergleich zu dem Ergebnis, „dass der Föderalismus den Rückbau des Sozialstaates nicht erleichtert, sondern eher erschwert hat.“ Dies gilt auch und gerade für Deutschland, wo der Bundesrat häufig als besonders effektives Vetoorgan fungierte, das ärmere Länder begünstigte und eine desto größere Wirkung erzielte, je mehr Landtagswahlen eine Regierungspartei oder -koalition beispielsweise aufgrund der Kürzung von Transferleistungen verlor. Schon deshalb bedeuteten weniger Landtagswahlen infolge von vier auf fünf Jahre verlängerter Legislaturperioden, die sich partiell durchsetzten, auch nicht mehr Demokratie, sondern trugen eher zum weiteren Abbau des Wohlfahrtsstaates bei.

Selbst das Grundgesetz ist Ultraliberalen ein Dorn im Auge, suchen sie doch sein Sozialstaatsgebot außer Kraft zu setzen und dem Markt nicht nur Vor-, sondern auch Verfassungsrang zu verschaffen. Dabei stören demokratische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse, die (zu) lange dauern, Prinzipien wie die Gewaltenteilung und föderale Strukturen, weil sie Macht tendenziell beschränken, sowie der Konsenszwang eines Parteienstaates. Thomas Darnstädt lästerte denn auch in einem Spiegel-Heft (v. 12.5.2003), dessen Titelblatt das Grundgesetz als Erstausgabe mit Goldschnitt zeigt, auf die eine fast heruntergebrannte Kerze ihren Wachs unter der Überschrift „Die verstaubte Verfassung. Wie das Grundgesetz Reformen blockiert“ ergießt: „Das Grundgesetz der Hightech-Gesellschaft des 21. Jahrhunderts ähnelt einem VW-Käfer, Baujahr Mai 1949 – das waren die mit den Brezelfenstern.“ Den hierzulande angeblich bestehenden „Reformstau“ erklärte Darnstädt primär mit den voneinander abweichenden Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und -rat. Letzterer erschien ihm geradezu als Blockadeinstrument und Bremsklotz jeglicher Reformpolitik: „Wie (…) soll der Staat der 16 Bundesländer funktionieren, wenn das Tempo immer vom Langsamsten bestimmt wird?“

Als mögliches Heilmittel gilt Kritikern ein „sozialer Wettbewerbsföderalismus“, den die Bertelsmann-Kommission „Verfassungspolitik und Reformfähigkeit“ vorschlug. Gegen einen fairen Wettbewerb, der von freiwillig daran Teilnehmenden nach im Konsens festgelegten, allgemein verbindlichen und keinen von ihnen benachteiligenden Regeln erfolgt, hat niemand etwas einzuwenden. Den neoliberalen „Modernisierern“ geht es jedoch um etwas ganz anderes, nämlich eine Form der Konkurrenz, die (Wohlfahrts-)Staaten, Länder und Kommunen wie hart arbeitende Menschen bzw. ihre Familien unter einen permanenten Leistungsdruck setzt und sie teilweise bei der Strafe ihres Untergangs zwingt, auf dem Markt erfolgreicher, billiger und/oder besser als die Mitbewerber/innen zu sein.

Ein typisches Beispiel für die Art und Weise, wie Neoliberale ökonomische Funktionsmechanismen auf politische Entscheidungsprozesse und innerstaatliche Machtverhältnisse übertragen, ohne deren Eigengesetzlichkeit und spezifischen Charakter zu berücksichtigen, bietet das Konzept des Wettbewerbsföderalismus. Da sollen Bundesländer, als „Wirtschaftsstandorte“ begriffen, die um Investoren bzw. Großanleger buhlen, gegeneinander konkurrieren, statt wie bisher miteinander zu kooperieren und wechselseitig ihre Schwächen zu kompensieren. Wenn man die (ihrer Zahl nach reduzierten) Länder, einer „Logik des Gaspedals“ folgend, wie Unternehmen miteinander konkurrieren lässt, gehören die wohlhabenderen zu den Gewinnern, die bedürftigen hingegen zu den Verlierern. Dadurch würde sich die Kluft zwischen Ost- und West-, Nord- und Süddeutschland vertiefen und die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse als Staatsziel aufgegeben.

Die unterschiedliche Bevölkerungsentwicklung der Bundesländer im Rahmen des demografischen Wandels wird als Begründung angeführt, warum das Verfassungsgebot der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ (Art 72 Abs. 2 GG), erst 1994 im Zuge der durch die deutsche Vereinigung erzwungenen Grundgesetzänderungen an die Stelle des noch strikteren und ehrgeizigeren Postulates „Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ getreten, mittlerweile unerfüllbar sei. Eva Barlösius bemängelt, dass „Gleichwertigkeit“ als weitgehende Gleichheit bzw. Gleichförmigkeit missdeutet wird, um dieselbe Zugänglichkeit zum Bildungs- und Gesundheitssystem oder identische Erwerbschancen leichter problematisieren zu können: „Damit wird der demographische Wandel dazu genutzt, einen bisher geltenden gesellschaftlichen und politischen Grundkonsens in Frage zu stellen.“

Mit seinem Urteil vom 27. Juli 2004 hat das Bundesverfassungsgericht nicht nur die Einfügung der Juniorprofessur ins Hochschulrahmengesetz für verfassungswidrig erklärt, sondern auch die Position der Länder im föderalen Gefüge deutlich gestärkt und die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes drastisch beschränkt. Die von Bundestag und -rat eingesetzte „Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ unter dem Vorsitz von Franz Müntefering und Edmund Stoiber erklärte am 17. Dezember 2004 ihr Scheitern. Nur die engere Zusammenarbeit von CDU/CSU und SPD auf der Regierungsebene des Zentralstaates bot noch die Chance eines neuen Anlaufs. Bei der Föderalismusreform, die wegen der dazu nötigen Grundgesetzänderungen eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und -bundesrat erforderte, brachte die im November 2005 gebildete Große Koalition den lange erhofften Durchbruch.

Die am 1. September 2006 in Kraft getretene Föderalismusreform war der schwerwiegendste Eingriff in das Grundgesetz seit den Notstandsgesetzen. Durch die größte Verfassungsänderung seit 1949 wurden die sozialpolitischen Kompetenzen des Zentralstaates ebenso beeinträchtigt wie die Einflussmöglichkeiten der ärmeren Bundesländer. Kaum war das Grundgesetz geändert, schon standen in einigen Ländern soziale Mindeststandards zur Disposition: Das von CDU und FDP regierte Nordrhein-Westfalen sowie das von SPD und Linkspartei.PDS regierte Berlin liberalisierten als erste Bundesländer den Ladenschluss und ermöglichten damit (großen) Geschäften nunmehr Öffnungszeiten rund um die Uhr; bloß der Sonntag und gesetzliche Feiertage blieben – wohl aus Gründen christlicher Pietät, nicht des Arbeitsschutzes und der nötigen Erholungspausen für die Verkäufer/innen wegen – von dieser Freigabe (noch) verschont. Baden-Württemberg wiederum preschte bei den Pensionsregelungen für seine Beamt(inn)en vor; die Verlängerung von deren Lebensarbeitszeit avancierte praktisch über Nacht zu einem „Standortvorteil“ für ihren Dienstherrn. Umgekehrt verhielt es sich beim längst überfälligen Nichtraucherschutz in Kneipen, Restaurants und Diskotheken: Mit der Begründung, dass nur die einzelnen Länder entsprechende Rauchverbotsbestimmungen für diesen Bereich erlassen könnten, setzten die Tabak- und die Gaststättenlobby im Dezember 2006 gemeinsam durch, dass kein Bundesgesetz zustande kam, obwohl sich die Große Koalition darauf in einer gemeinsamen Arbeitsgruppe bereits geeinigt hatte und der immer noch auf zentraler Ebene zu regelnde Arbeitsschutz eine Handhabe dafür bot.

Die negativen Auswirkungen von „Sparmaßnahmen“ im Jugend-, Sozial- und Gesundheitsbereich wie auch bei den Bundeszuschüssen zum öffentlichen Nahverkehr (Kürzung der sog. Regionalisierungsmittel) beeinträchtigen die Zukunftsperspektiven der künftigen Generationen. Dazu zählt ebenfalls die Beschneidung der Bundeskompetenzen im Bildungsbereich, weil die Föderalismusreform mit ihrer Transformation des kooperativen zum Wettbewerbsföderalismus einer desaströsen Konkurrenz zwischen den Bundesländern nunmehr Tür und Tor öffnete, was den (Hoch-)Schülern in finanzschwachen Ländern besonders schadet, können die guten Lehrkräfte doch leichter abgeworben werden. „Der Wettbewerbsföderalismus liefert (…) die schwächsten Mitglieder der Gesellschaft, die Kinder, endgültig dem Markt aus.“ (Jutta Roitsch)

Wolfgang Lieb spricht unter Bezugnahme auf die analoge Entwicklung im deutschen Profifußball von einem „Bayern-München-Effekt“, der die (finanz)starken Bundesländer in Südwestdeutschland noch (finanz)stärker und die (finanz)schwachen in Nordostdeutschland noch (finanz)schwächer mache. Dabei gehe es den neoliberalen „Reformern“ gar nicht um die Stärkung der föderalen Strukturen. „Ziel ist es vielmehr, der Bundesregierung ein ‚Durchregieren‘ in der Wirtschafts- und Sozialpolitik zu erleichtern, während als Gegenleistung die Regelungszuständigkeit der Länder gerade auf wichtigen Feldern wächst.“ Genannt seien in diesem Zusammenhang der öffentliche Dienst, das Hochschulwesen und der Umweltschutz.

Am 15. Dezember 2006 setzten Bundestag und -rat eine gemeinsame Kommission ein, die unter dem Vorsitz des SPD-Fraktionsvorsitzenden Peter Struck und des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Günther H. Oettinger als nächster Schritt der Föderalismusreform gedachte Vorschläge zur „Modernisierung“ der Bund-Länder-Finanzbeziehungen erarbeiten soll. Dabei geht es sowohl um die Steuerhoheit, d.h. die Fähigkeit, Ländersteuern in eigener Regie zu erheben und ihre Höhe zu bestimmen, wie auch um den Finanzausgleich (zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Letzteren). In der Diskussion sind unterschiedliche Regelungen, die von einer Übertragung der Kriterien des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts auf die nationale Ebene bis zu einem Neuverschuldungsverbot mit Verfassungsrang reichen. Zuerst haben Neoliberale den Staat durch die wiederholte steuerliche Entlastung von Kapitaleigentümern und Spitzenverdienern in finanzielle Nöte gestürzt, nunmehr wollen sie ihm Fesseln hinsichtlich seiner Möglichkeiten zur Aufnahme öffentlicher Kredite anlegen. Debattiert wird auch über Heberechte der Bundesländer bei der Unternehmensbesteuerung sowie Zu- bzw. Abschläge auf die von ihnen mit dem Bund geteilte Einkommen- und Körperschaftsteuer. Sollten die Landesparlamente künftig die Höhe der Steuersätze festlegen, zögen vermutlich noch mehr Einkommensmillionäre und Vermögende in den prosperierenden Südwesten Deutschlands, der es sich viel eher leisten könnte, sie mit Steuernachlässen anzulocken, während die übrigen Regionen noch stärker ins Hintertreffen geraten würden.

Die bisherige Finanzverfassung der Bundesrepublik bezeichnet Roman Herzog, namhaftester Fürsprecher neoliberaler Reformbestrebungen, als „wichtigste Wettbewerbsbremse“, was er durch Weiterführung der Föderalismusreform ändern zu können hofft: „Mit dem Pochen auf ‚Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse‘ werden wir die Wende zur lebensnotwendigen Reformfähigkeit unseres Landes nicht schaffen.“ Dagegen hält Werner Reutter die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in der gesamten Bundesrepublik nicht nur für einen verfassungsrechtlichen Auftrag, sondern auch für eine ökonomische und politische Notwendigkeit, was die Übertragung von Umwelt-, Rechts- und Hochschulpolitik an die Länder im Rahmen des ersten Teils der Föderalismusreform ignoriert bzw. konterkariert: „Während sich die Reform an den Prinzipien Entflechtung und Trennung orientiert, verlangen die Funktionsprinzipien des kooperativen Föderalismus weiterhin Kooperation und Konsens.“

Womöglich schweben manchem Ultraliberalen bei der nächsten Stufe der Föderalismusreform, die noch in der laufenden Legislaturperiode mit einer Zweidrittelmehrheit aus dem Regierungslager von CDU/CSU und SPD im Bundestag und -rat beschlossen werden soll, US-amerikanische Verhältnisse vor: Dort gibt es keinen Finanzausgleich zwischen den (armen und reichen) Bundesstaaten, was mit dazu beigetragen hat, dass sich die Lebensverhältnisse der Bewohner/innen je nach Region ganz erheblich voneinander unterscheiden. Wie das Verfassungsgerichtsurteil zur Haushaltssituation des Landes Berlin vom 19. Oktober 2006 zeigte, haben finanziell benachteiligte Gebietskörperschaften auch hierzulande künftig kaum noch Unterstützung zu erwarten. Vielmehr geht der allgemeine Trend dahin, ihnen mehr „Eigenverantwortlichkeit“ abzuverlangen.

Vom Verfasser überarbeiteter Auszug aus: Christoph Butterwegge/Bettina Lösch/Ralf Ptak, Kritik des Neoliberalismus, Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden), ISBN-Nr. 978-3-531-15185-4, 298 Seiten, Preis: 12,90 Euro. Prof. Dr. Christoph Butterwegge lehrt Politikwissenschaft an der Universität zu Köln.

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