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22. Dezember 2014
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Politische Ökonomie der Alterssicherung – Kritik der Reformdebatte um Generationengerechtigkeit, Demographie und kapitalgedeckte Finanzierung

Verantwortlich:

Spätesten seit den 1970er Jahren setzte sich in der tonangebenden sozialpolitischen, ökonomischen und öffentlichen Debatte nach und nach die Überzeugung durch, dass ein über Steuern und/oder Abgaben im Umlageverfahren finanziertes staatlich organisiertes System der Alterssicherung ungerecht, ineffizient und aufgrund demographischer Entwicklungen in Zukunft nicht länger finanzierbar sei. Aufgrund dieser radikalen Kritik an den international so bezeichneten PAYGO-Systemen (hierunter fällt auch die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland) wurde alternativ die private, kapitalgedeckte Organisation und Finanzierung der Alterssicherung favorisiert. Ungeachtet des jeweiligen Verfahrens (als individuelle Altersvorsorge, betriebliche Vorsorge und/oder als ergänzende kapitalgedeckte Komponente im gesetzlichen, umlagefinanzierten System) sei dieser Ansatz prinzipiell viel gerechter und rentabler und würde zudem die drängenden demographischen Probleme effektiver verarbeiten, so zumindest die populäre Überzeugung. Wenngleich die polarisierende Argumentation in den 1970er Jahren noch nicht detailliert ausgearbeitet und öffentlich anerkannt war, trug sie doch maßgeblich dazu bei, die Phase des forcierten Auf- und Ausbaus der PAYGO-Systeme nach 1945 zu beenden und eine Phase der Gegenreform vorzubereiten und ein neues, orthodoxes Reformparadigma zu begründen. Die Zusammenfassung der Doktorarbeit von Christian Christen[*].

An diesem Reformparadigma ansetzend wurden die Leistungen der ersten Säule der Alterssicherung (PAYGO-Systeme) innerhalb der OECD ab den 1980er Jahren stetig reduziert und hierüber u.a. deren Funktionalität schwer beeinträchtigt und sozialpolitische Legitimität beschädigt. Parallel intervenierte die Politik zugunsten der kapitalgedeckten zweiten (betrieblichen) und dritten (individuellen) Säule und subventioniert seither deren Auf- und Ausbau über Steuergelder aus dem öffentlichen Budget massiv. Die so stetig geförderte betriebliche, individuelle Vorsorge wird meist über private Finanzdienstleister organisiert, die nach bestimmten gesetzlichen Vorgaben so genannte „Altersvorsorgeprodukte“ konstruieren und anbieten. Die Finanzdienstleister sollen ihrerseits die eingesammelten Gelder ihrer Kunden auf den Geld- und Kapitalmärkten (dem Finanzmarkt) rentabel anlegen, um die sinkenden Leistungen der PAYGO-Systeme zu kompensieren und ein hohes Einkommen im Ruhestand generieren – so die Hoffnung, die hinter jeder Förderung der privaten Altersvorsorge steht.

In den 1990er Jahren hat die Fundamentalkritik an der umlagefinanzierten Alterssicherung schließlich auch die deutsche Debatte erreicht und prägt sie bis heute. Beginnend mit der rot-grünen Regierung unter Kanzler Schröder (1998-2002) übersetzte sich die orthodoxe Gegenreform dann konkret in den radikalen Kurswechsel sowohl bei der Organisation als auch der Finanzierung der Alterssicherung (u.a. Einführung der so genannten Riester-Rente, stetige Leistungskürzungen bei der gesetzlichen Rente, Einführung der Rente mit 67). Die Legitimation des Kurswechsels sind vielfältig, basieren aber dennoch allesamt auf den sozialpolitischen, demographischen wie makroökonomischen und finanzmarkttheoretischen Positionen, wie sie sich seit den 1970er Jahren entwickelt haben. Die Debattenbeiträge in Deutschland seit den 1990er Jahren sind dabei nicht einmal besonders überzeugend oder gar intelligent. Sie sind in weiten Teilen nur ein zweiter/dritter schlechter „Aufguss“ und reflektieren bis heute kaum ansatzweise die Breite internationale Diskussion, die sowohl den Umbau der Organisation und Finanzierung der Alterssicherung in Theorie wie auch in der jahrzehntelangen Praxis kritisch in den Blick nimmt.

Fragestellung und Forschungsansatz

Diese Lücke habe ich versucht in einer umfassenden Forschungsarbeit zu schließen und für die kritische deutschsprachige Diskussion in der Wissenschaft, Politik, Gewerkschaften, den Medien und interessierten Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Die Arbeit ist schließlich im September 2011 im Metropolis Verlag unter dem Titel „Politische Ökonomie der Alterssicherung“ erschienen und die zentrale Forschungsfrage lautet: Über welche grundsätzlichen Diskurse und Argumentationsstränge seit den 1970er Jahren konnte die orthodoxe Reform der Organisation und Finanzierung der Alterssicherung als alternativlos präsentiert werden? Inhaltlich werden dazu die sozialpolitischen, demographischen und ökonomischen Kernthesen herausgearbeitet und insbesondere die Annahmen überprüft, auf denen die sozialpolitischen und makroökonomischen Aussagen allesamt basieren. Und so lässt sich klar und differenziert zeigen, dass die gängigen Behauptungen der orthodoxen Reformagenda bei der Organisation und Finanzierung der Alterssicherung immer nur unter äußerst strengen, oft völlig irrealen Modellrestriktionen überzeugen.

Hiermit sind erstens die gängigen Interpretationen über die demographische Alterung der Gesellschaft und Generationengerechtigkeit gemeint, mit denen eine Abkehr von den umlagefinanzierten Systemen aus bevölkerungstheoretischen Gründen als zwingend gilt. Neben diesen oft nur modern verpackten Ansichten um die alte Bevölkerungsfrage der Sozialwissenschaft ist zweitens die Analyse der ökonomischen Grundpositionen entscheidend für die Beurteilung. Hier sticht besonders die auch im Zuge der „Eurokrise“ bis heute verbreitet Auffassung hervor, dass ein verstärktes Sparen auf jeden Fall positiv für die Entwicklung der Investitionen und damit das gesamtwirtschaftliche Wachstum sei. Auf eben dieser Kausalitätskette zwischen sparen, investieren und wachsen fußen letztlich alle Idee über die prinzipielle Vorteilhaftigkeit der kapitalgedeckten Finanzierung der Alterssicherung (oder wie jüngst die favorisierte kapitalgedeckten Komponente in der Pflegeversicherung, der so genannte Pflege-Bahr). Es ist damit klar, dass diese Argumentation nur auf einem eindeutig orthodoxen (neoklassisch/neoliberal) theoretischen Ansatz begründet werden kann – alles andere würde schon logisch völlig unsinnige Ergebnisse aufweisen.

Drittens muss dieses makroökonomische Glaubensbekenntnis zwingend ergänzt werden von einer speziellen Kapitalmarkttheorie und Interpretation der finanziellen Globalisierung. Denn ohne diese Versatzstücke gäbe es nicht ansatzweise eine konsistente Begründung für den favorisierten Aufbau eines finanziellen Kapitalstocks zur Alterssicherung. Ebenso ließe sich nicht behaupten, die nationale und/oder internationale Kapitalanlage würde zu einem „automatischen“ Wachstum eines produktiven Kapitalstocks führen, um so den Konsum der wachsenden Gruppe der Alten zukünftig konkret befriedigen zu können.

Bei der Konzentration auf die Analyse der Kernargumente der Gegenreform kann die komplexe Entwicklung der nationalen Systeme zwar nicht im Detail abgebildet werden. Ein solcher Versuch wäre aber auch weder zielführend noch notwendig, denn bei allen Unterschiede in der Gesetzgebung und wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung überwiegen die Gemeinsamkeiten beim Auf-und Ausbau der umlagefinanzierten Alterssicherung bis in die 1970er Jahre. Auch im Anschluss an diese Phase wird für die Umsetzung von „Reformen“ in den Industrienationen mit identischen Argumenten geworben. Folglich konzentriert sich die Untersuchung auf die von allen Reformbefürwortern ständig angeführten Unterschiede der institutionellen Organisation (Staat vs. Markt) und Finanzierungsform (Umlageverfahren vs. Kapitaldeckung). Faktisch sind zwar alle Systeme der Alterssicherung schon immer als Mischsystem konzipiert, aber eines der Kennzeichen der Reformdiskurse seit den 1970er Jahren ist die polarisierte Darstellung und nicht die Differenzierung. Der mögliche Vorwurf übertriebener Zuspitzung und/oder gar falschen Typologisierung fällt damit zuvorderst auf die Befürworter des orthodoxen Reformparadigmas bei der Organisation und Finanzierung der Alterssicherung zurück.

Zur Identifikation und Kritik der Positionen wird in der Untersuchung ein mehrdimensionaler Ansatz gewählt: Zum einen werden die theoretischen Grundlagen der typischen Argumente herausgearbeitet, in einen sozialhistorischen Kontext eingeordnet und die zentralen Begriffe und Thesen auch dogmengeschichtlich bewertet. Zum anderen werden die entscheidenden ökonomischen Behauptungen formal/mathematisch analysiert und die grundsätzlichen real- und finanzwirtschaftlichen Überlegungen durch Beispiele und empirische Darstellungen kontrastiert und ergänzt. Schließlich werden die in der internationalen Debatte hinlänglich bekannten kritischen Ansätze gebündelt, wichtige Forschungslücken geschlossen und so der politökonomische Diskurs um die Begründung und vor allem die strukturellen Folgen der so genannten „Privatisierung“ der Alterssicherung erweitert.

Um den besonderen Charakter und die theoretische Basis der orthodoxen Reformdebatte, ihrer zentralen Argumentationen und Annahmen herauszuarbeiten, ist die Arbeit in zwei Forschungsebenen gegliedert: Sie besteht somit in den ersten drei inhaltlichen Kapiteln aus einem historisch-theoretischen Teil, in dem die Entwicklung der Alterssicherung, demographische Interpretationen und das Verständnis von Generationengerechtigkeit diskutiert werden. Dieser überwiegend deskriptive Teil verdeutlicht die sozialpolitische Diskursverschiebung seit Mitte des 19. Jahrhunderts bis in die Gegenwart. Im ökonomischen Teil der anschließenden drei Kapitel werden die dem dominanten ökonomischen Ansatz unterliegenden Behauptungen, Annahmen und Begriffe dogmengeschichtlich und theoretisch eingeordnet. Diese „Kernerarbeit“ ist notwendig, um die entsprechenden
wachstums-, verteilungs-, kapitalmarkt- und bevölkerungstheoretischen Grundargumente zu identifizieren und sowohl auf ihre immanente Logik zu überprüfen als auch mit alternativen Aussagen zu kontrastieren. Die Analyse wird abschließend durch die Darstellung zentraler Eckpunkte der Entwicklungen auf dem Geld- und Kapitalmarkt („finanzielle Globalisierung“) seit den 1970er Jahren ergänzt.

Ergebnisse

In der vorliegenden Arbeit werden an den entsprechenden Stellen der spezielle Charakter und die Entwicklung der Debatte über die Reform der Organisation und Finanzierung Alterssicherung identifiziert und der Realitätsgehalt der Botschaft vom alternativlosen Auf- und Ausbau der privaten, kapitalgedeckten Altersvorsorge aus sozialpolitischen, demographischen und ökonomischen Gründen theoretisch wie empirisch überprüft. Das Ergebnis fällt eindeutig aus: trotz intensiver Forschung und jahrzehntelanger Debatte sind die Behauptungen für eine stärkere Orientierung auf ein privates, kapitalfundiertes System allesamt nicht überzeugend. Ungeachtet der Form und Ausgestaltung der Alterssicherung sind die Annahmen und Argumente weder immanent schlüssig, logisch oder konsistent, noch überzeugen sie angesichts realer Erfahrungen und im Licht eines mindestens gleichwertigen alternativen ökonomischen (post-keynesianischen) Ansatzes.

In dieser primär theoretischen Kritik geht es nicht um die wissenschaftliche Banalität, dass eine Theorie nie die Realität abbilden kann und also stets vereinfachte Annahmen zu treffen sind, um Hypothesen zu formulieren. Entscheidend für die vorliegende Bewertung ist einzig, ob die angeführten Hypothesen bei Aufgabe zentraler Annahmen haltbar sind. In dieser Hinsicht mag die orthodoxe Reformagenda in Teilen konsistent begründet sein. Wesentliche Erklärungen und Aussagen werden aber sofort hinfällig, sobald die spezifischen Bedingungen und Annahmen der Theorie keine Gültigkeit mehr besitzen. In dieser Hinsicht wird in der Arbeit Milton Friedmanns (1953) berühmte Position zurückgewiesen, dass selbst irreale Annahmen die Aussagefähigkeit und Relevanz einer ökonomischen Theorie – gemeint war von Friedmann explizit die Neoklassik – nicht beeinträchtigen würden. Dies gilt aber immer nur für Annahmen über bestimmte Prozesse ohne oder mit einem zu vernachlässigenden Effekt oder für heuristische Annahmen. D.h. für offensichtlich falsche Annahmen, die berechtigt sind, um in einem ersten Schritt den Sachverhalt vereinfacht darzustellen und bei der Ausarbeitung einer umfassenderen bzw. besseren Theorie aufgegeben werden.

Dagegen wird in der Arbeit dezidiert dargelegt, dass die Annahmen und Hypothesen zur Reform der Finanzierung und Organisation der Alterssicherung alle grundsätzlicher Art sind, da sie die Konditionen definieren, die in jedem Fall erfüllt sein müssen, damit die daraus abgeleiteten Aussagen gültig sind. Diesen „Lackmus-Test“ bestehen nun aber die tragenden Annahmen und die darauf aufbauenden Argumente nicht. Und genau deshalb lässt sich die prinzipielle Vorteilhaftigkeit der privaten, kapitalgedeckten Finanzierung der Alterssicherung auch nicht valide belegen: Weder löst sie die stets angeführten demographischen Probleme oder vermindert die „Ungerechtigkeit“ zwischen Generationen, noch ergeben sich die als notwendig betrachteten realwirtschaftlichen Wachstumseffekte. Im Gegenteil wird durch den Auf- und Ausbau der kapitalgedeckten Finanzierung stets das realwirtschaftliche Wachstum begrenzt und der Erfolg dieser Strategie auf der „realwirtschaftlichen“ Ebene weitgehend unmöglich. Aber vor allem sind die zentralen finanzmarkttheoretischen Überlegungen, die conditio sine qua non jedes Auf- und Ausbaus und jeder Umstellung auf eine kapitalgedeckte Finanzierung, völlig unhaltbar und hoch problematisch. Nicht zuletzt die jüngste Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2007/08 hat dies neuerlich und schlagartig gezeigt, was selbst bis in den wirtschaftswissenschaftlichen Mainstream außerhalb der wenig erhellenden deutschen Debatte anerkannt wird.

Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen und völlig ungelösten strukturellen Probleme auf den globalen Finanzmärkten ist eine generelle Überprüfung des Reformparadigmas bei der Finanzierung und Organisation der Alterssicherung angebracht. Aber selbst jenseits akuter Krisen liefert die mehrdimensionale Untersuchung zahlreiche Argumente und Ergebnisse für die sozialpolitische, ökonomische und öffentliche Debatte, um über Eckpunkte einer effizienten sowie sozialpolitisch gerechte Alterssicherung für die Mehrheit der Bevölkerung nach Dekaden verfehlter „Reformen“ rational zu diskutieren. Eine solche Debatte ist angesichts der Probleme mehr als überfällig, die sich aus dem Ausbau der kapitalgedeckten Finanzierung der Alterssicherung, dem Problem wachsender Altersarmut, der massiven Diskreditierung der gesetzlichen Rentenversicherung und Unsumme ergeben, die ein gesellschaftlich ineffizienter und krisenanfälliger Ansatz ständig verschlingt.


[«*] Christian Christen: Wirtschaftswissenschaftler/Publizist; Promotion an der Uni Bremen bei Prof. Jörg Huffschmid, z.Zt. Referent für Wirtschaftspolitik im Deutschen Bundestag, Fraktion Die LINKE. Forschungs- und Arbeitsschwerpunkte: Theorie und Entwicklung von Finanzierung/Organisation der Alterssicherung und des Sozialstaates, Grundlagen der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, Internationale Wirtschaftsprobleme, Neoliberalismus und Globalisierung, Konzeption und Strategien der extremen Rechte in Europa (Schwerpunkt Italien).

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