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19. Dezember 2014
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Ökonomische Konsenssoße mit viel Licht und viel Schatten

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Mit Spannung wurde der erste Bericht des „Expertenrats“ des Insitute for New Economic Thinking (INET) zur Eurokrise erwartet. Schließlich zählen einige der Mitglieder dieses Rats (z.B. Peter Bofinger, Daniel Gros oder Paul de Grauwe) nicht zu Unrecht zu den ausgewiesenen Vertreter der Ökonomenzunft. Nun liegt der Bericht vor und selbst bei wohlwollender Betrachtung stellt er leider bestenfalls eine mittlere Enttäuschung dar. Obgleich das Papier einige durchaus bemerkenswerte Vorschläge zur Lösung der Eurokrise beinhaltet, die durchaus in die richtige Richtung gehen könnten, ist es auch von neoliberalen Mainstream-Plattitüden durchzogen und geht am realwirtschaftlichen Kern der Krise weitgehend vorbei. Es ist unverständlich, warum kritische Ökonomen wie etwa Peter Bofinger ein solches Papier unterzeichnet haben. Von Jens Berger.

Laut FTD handelt es sich bei dem Papier der INET-Ökonomen um einen „Masterplan“ zur Beendigung der Eurokrise. Das klingt großspurig und weckt Erwartungen, die das Papier leider nicht erfüllen kann. Bereits bei der Problemanalyse zeigt sich neben viel Licht auch viel Schatten. Zwar malen die Autoren ein angemessen düsteres Bild der Realität und weisen vollkommen zurecht darauf hin, dass die Eurozone sich „schlafwandelnd in eine Katastrophe unvorstellbaren Ausmaßes“ bewegt, wenn die Politik ihre Krisenstrategie nicht schnellstens ändert – dabei stützen sie sich in ihrer Analyse der Schwachstellen der Eurozone jedoch – wie die derzeit praktizierte Krisenbewältigungspolitik – fast ausschließlich auf die Symptome (Zinsen der Staatsanleihen, desolate Bankenbilanzen, Staatsschulden) und ignorieren die Ursachen (realwirtschaftliches Gefälle, Außenhandelsüberschüsse und –defizite, Produktivitätsunterschiede, die Auseinanderentwicklung der Inflationsraten im Währungsgebiet) geflissentlich. Zwar unterteilt das Papier die Lösungsstrategien in kurz- und langfristige Maßnahmen, jedoch haben sowohl die kurz- als auch die langfristigen Maßnahmen gravierende Schwachpunkte.

Viel Licht …

Für die INET-Ökonomen steht fest, dass die Politik bislang viel zu zaghaft auf einen wichtigen Aspekt der Eurokrise reagiert hat, den man wohl am besten als „Staatsanleihenkrise“ bezeichnen könnte. Mit Ausnahme von Griechenland haben die Eurostaaten kein unlösbares Staatsschuldenproblem. Selbst die italienische Staatsverschuldung mit 123% (gemessen am BIP) wäre nicht existenzbedrohend, solange sich die Zinsen in einem vertretbaren Korridor bewegten. Dies ist seit Beginn der Eurokrise jedoch nicht mehr der Fall, die INET-Ökonomen sprechen hier zu Recht von einer selbsterfüllenden Prophezeiung. Die Akteure an den Finanzmärkten haben Angst vor höheren Risikoaufschlägen, wenn das Land durch höhere Zinsen Refinanzierungsprobleme bekommen könnte, halten sich beim Kauf der Anleihen zurück und sorgen dadurch erst recht für höhere Zinsen, die dann erst die Refinanzierungsprobleme auslösen, vor denen man sich vorher gefürchtet hat. Um diesen Teufelskreis zu unterbrechen, ist es nötig, das Land solange vor den Märkten abzuschotten, bis sich die Lage wieder beruhigt hat und die Risikoaufschläge auf ein vertretbares Niveau zurückkehren.

Um dieses Problem in den Griff zu bekommen, gehen die INET-Ökonomen allerdings über die bisherige Krisenpolitik hinaus. Für die akute Refinanzierung im Falle zu hoher Zinsen halten auch sie das Instrument des ESM prinzipiell für tauglich, weisen jedoch korrekterweise auch darauf hin, dass der ESM zu wenig Kapital hat, um die vollständige Refinanzierung großer Volkswirtschaften wie die Italiens und Spaniens aus eigener Kraft zu garantieren. Um dieses Problem zu lösen, schlagen die INET-Ökonomen vor, dem ESM eine Banklizenz zu geben, so dass er sich sein Kapital nicht von den Staaten, sondern (zum Leitzinssatz) von der EZB beschaffen kann. Dieser Vorschlag geht durchaus in die richtige Richtung und würde die Lage maßgeblich entspannen. Leider erwähnen die Autoren jedoch nicht, dass der Zugriff auf ESM-Mittel damit verbunden ist, dass der betreffende Staat sich vorab dem Diktat der Troika (EU/EZB/IWF) unterwerfen muss und es eben keinen „Rettungsautomatismus“ gibt, sondern jede ESM-Entscheidung auch politischer Natur ist. Die Staaten, die ESM-Mittel in Anspruch nehmen, müssten nach dem Vorschlag dieser Ökonomen zwar nicht mehr die Forderungen „der Märkte“, wohl aber die Forderungen der Troika erfüllen und kämen dabei meist vom Regen in die Traufe.

Um die Staatsschuldenquote, die angeblich für die Risikoaufschläge verantwortlich ist, zu drücken, schwebt den INET-Ökonomen ein Schuldentilgungsfonds vor, in den (bis zu einem festgelegten Level) die neuen Schulden der Eurostaaten einfließen sollen. Dies schließt auch und vor allem die ESM-Mittel ein. Für diese Schulden haftet dann nicht mehr der einzelne Staat, sondern – und hier wird es problematisch – eine Schuldengemeinschaft. Nun hat aber das deutsche Bundesverfassungsgericht eindeutig festgestellt, dass eine solche automatisierte Vergemeinschaftung europäischer Staatsschulden nicht mit dem Grundgesetz zu vereinbaren ist. Das wissen auch die INET-Ökonomen und schlagen daher neben einer (nicht durchführbaren) klassischen Erhöhung der ESM-Mittel eine Finanzierung des ESM über die EZB vor. Dieser Schritt wäre – sofern er überhaupt politisch durchsetzbar ist – ein echter Paukenschlag, der die Staatsfinanzierung in der Eurozone auf eine neue Ebene hebt. In Industriestaaten mit eigener Währung, wie z.B. den USA, Großbritannien oder Japan, ist eine solche direkte Staatsfinanzierung über die eigene Notenbank schon länger Normalität, was unter anderem dazu führte, dass diese Staaten auch – trotz teilweise erheblich schlechterer Kennzahlen als die Eurostaaten – keine nennenswerten Risikoaufschläge an den Finanzmärkten zahlen müssen.

Zu den Highlights des INET-Berichts zählt auch die halbwegs konkrete Ausformulierung einer Bankenunion, bei der die Rettung der einzelnen Banken nicht mehr den Nationalstaaten, sondern zunächst dem europäischen Bankensystem und danach einer – über die EZB finanzierten – „europäischen Bankenagentur“, die auch die oberste Finanzaufsicht innehaben soll, übertragen wird. Auch hinsichtlich der notwendigen Regulierung der Finanzmärkte geben sich die INET-Ökonomen kampfeslustig, wenn ihre Vorschläge auch wenig konkret und oft recht schwammig formuliert sind.

… und viel Schatten

In vielen anderen Punkten kann das INET-Papier jedoch nicht überzeugen. So schlagen die INET-Ökonomen beispielsweise einen freiwilligen Schuldenrestrukturierungsmechanismus für Eurostaaten vor, die sich nicht an die Bedingungen des Fiskalpakts halten können oder wollen. Welche Länder sind damit gemeint? Griechenland ist bereits in der Abwicklung und hat streng genommen nur noch öffentliche Gläubiger, für die kein solcher Mechanismus nötig ist. Italien und Spanien sind viel zu groß für einen solchen Mechanismus, der die Risikoprämien an den Finanzmärkten für alle angegriffenen Eurostaaten förmlich explodieren lassen würde.

Die größte Schwäche des INET-Papiers ist jedoch seine Fokussierung auf finanzwirtschaftliche Fragen. Die Realwirtschaft blenden die INET-Ökonomen entweder komplett aus oder sie behandeln sie stiefmütterlich. Zwar wird an einigen Stellen des Dokuments klar gesagt, dass man in Zeiten der Krise antizyklische Wirtschaftspolitik betreiben müsse und dabei kurzfristig die Stabilitätskriterien suspendieren sollte – es wird jedoch an keiner Stelle gesagt, wie die Eurozone mittel- bis langfristig ihr realwirtschaftliches Gefälle in den Griff bekommen soll. Wenn ein Staat innerhalb der Eurozone seine Defizite abbauen will, muss zwingend auch ein anderer Staat seine Überschüsse abbauen. Innerhalb einer Gemeinschaftswährung gibt es nun einmal nicht den Wechselkurs als Korrektiv, mit dem sich eine solche Schieflage langfristig ausgleichen würde.

Anstatt den Überschussstaaten die Leviten zu lesen, formulieren die INET-Ökonomen wachsweich, dass diese Staaten ihren „fiskalischen Spielraum“ nutzen sollten, um die Nachfrage der Eurozone als Ganzes zu stabilisieren. Dank des Fiskalpakts haben jedoch selbst die stärksten Eurostaaten kaum noch einen solchen fiskalischen Spielraum und es dürfte auch bekannt sein, was die Überschussstaaten (also Deutschland, Niederlande, Österreich und Finnland) von einer Stärkung der Binnennachfrage halten – nämlich ziemlich wenig. Als Kotau vor diesen Staaten – und deren monetaristischen Ideologie – präsentieren die INET-Ökonomen dann auch „folgerichtig“ eine Reihe von Vorschlägen, wie die Defizitstaaten Staatausgaben zusammenstreichen könnten, vermeiden es jedoch, den Überschussstaaten gute Ratschläge zu geben, wie sie durch höhere Staatsausgaben oder eine Stärkung der Massenkaufkraft die Nachfrage sinnvoll ankurbeln könnten. Unter den Ratschlägen für Kürzungen (fiskalische Strukturreformen) finden sich dann auch klassische neoliberale Rezepte, wie die Erhöhung des Renteneintrittsalters, der Abbau von Stellen im öffentlichen Sektor, Arbeitsmarktreformen, eine Senkung der Lohnsteuer bei gleichzeitiger Erhöhung der indirekten (Konsum-)Steuern etc. pp. All dies entspringt eher dem Phrasenbaukasten der Neoliberalen und sollte in einem Papier eines „progressiven“ Think Tanks eigentlich keinen Platz haben. Die INET-Ökonomen verteidigen ferner sogar den Fiskalpakt, auch wenn sie die Ausnahmeregelungen für Krisen als unzureichend brandmarken, sie vermeiden es aber penibel, Steuererhöhungen oder gar eine Vermögensabgabe als Instrumente zur Verbesserung der Staatsfinanzen und als Alternative zu Ausgabenkürzungen ins Feld zu führen. Deshalb fragt man sich, was Ökonomen wie Peter Bofinger, die sich ansonsten gegen solche Rezepte aussprechen, veranlasst hat ein solches Papier zu unterschreiben.

Gezwungen zum Konsens?

Die mangelnde Qualität und Originalität des INET-Berichts mag darauf zurückzuführen sein, dass der Expertenrat des Think Tanks keineswegs nur aus kritischen Ökonomen besteht, die ein neues ökonomisches Denken verinnerlicht haben. Neben Peter Bofinger sitzen in diesem Gremium beispielsweise noch die in Deutschland tätigen Ökonomen Lars Feld (Uni Freiburg), Dennis Snower (Kieler Institut für Weltwirtschaft) und Beatrice Weder di Mauro (Uni Mainz), die allesamt eher dem ökonomischen Mainstream zuzuordnen sind. Es stellt sich die Frage, warum ein Institut, das sich ein „neues ökonomisches Denken“ auf die Fahnen geschrieben hat, von Köpfen repräsentiert wird, die das alte ökonomische Denken nicht nur verinnerlicht haben sondern geradezu dogmatisch verteidigen.

Die interessantesten Punkte des Papiers sind dann auch die beiden Punkte, die im Addendum angeführt und die nicht von allen Experten dieses Rates getragen werden. Eine Mehrheit[*] des Rates war beispielsweise der Ansicht, dass die „fiskalischen Abwertungen“ in den Defizitstaaten durch eine „fiskalische Aufwertung“ in den Überschussstaaten – allen voran Deutschland – ergänzt werden müssten. Eine Minderheit des Rates war zudem der Meinung, dass das EZB-Statut in der Form geändert werden müsse, dass sich die Zentralbank nicht mehr ausschließlich auf die Geldwertstabilität, sondern vielmehr auch auf Kennzahlen wie das Wirtschaftswachstum und die Arbeitslosigkeit konzentrieren solle. Diese beiden Punkte waren jedoch im INET-Expertenrat nicht konsensfähig. Da stellt sich natürlich die Frage, wofür Europa einen weiteren Expertenrat braucht, der nur dann einen Konsens findet, wenn man nicht all zu sehr vom Mainstream abweicht. Als Plattform für „neues ökonomisches Denken“ hat sich das INET mit diesem Bericht zumindest weitestgehend verabschiedet.


[«*] Auch eine Mehrheit reicht bei solchen Papieren nicht aus, wenn sich die Minderheit dem Konsens verweigert.

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